KKP Research โดยเกียรตินาคินภัทรชี้ ปัญหาหนี้สาธารณะไทยอยู่ในระดับที่น่ากังวล มีโอกาสแตะเพดานหนี้ที่ 70% ต่อ GDP ภายใน 10 ปี หากรัฐบาลยังไม่มีวินัยการเงิน กู้เงินมาให้เปล่า ไม่เน้นลงทุนเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจในระยะยาว แนะพยายามลดนโยบายประชานิยม ลงทุนกับโครงสร้าง
ในปัจจุบัน ปัญหาหนี้สาธารณะกลับมาเป็นประเด็นอีกครั้ง เพราะถึงแม้วิกฤตโควิด-19 ที่ทำให้รัฐบาลทั่วโลกต้องกู้เงินและก่อหนี้เพิ่มเพื่อมาประคับประคองเศรษฐกิจจะผ่านพ้นไปแล้ว หลายๆ ประเทศยังไม่สามารถหาทางลดหนี้สาธารณะที่ก่อขึ้นมาในช่วงที่เกิดการระบาดได้เพราะถูกซ้ำเติมจาก ‘ภาวะดอกเบี้ยสูง’ เมื่อธนาคารกลางหลายแห่งทั่วโลกต้องเร่งขึ้นดอกเบี้ยเพื่อสกัดเงินเฟ้อ ทำให้บางประเทศที่เปราะบางอยู่แล้วต้องเผชิญกับวิกฤตหนี้
ซึ่งนี่ก็รวมไปถึง ‘ประเทศไทย’ ที่ได้รับผลกระทบทางเศรษฐกิจจากวิกฤตโควิด-19 อย่างหนัก ทำให้รัฐบาลจำเป็นต้องออกพระราชกำหนด (พ.ร.ก.) กู้เงินฉุกเฉิน 2 ฉบับมูลค่ารวมถึง 1.5 ล้านล้านบาท ซึ่งทำให้สัดส่วนหนี้ทะลุเพดานหนี้เดิมมาอยู่ที่ 61% ของ GDP ในปี 2022 และจำเป็นต้องมีการปรับระดับเพดานหนี้ใหม่มาอยู่ที่ 70%
ในภาวะแบบนี้ แน่นอนว่าความท้าทายหนึ่งของรัฐบาลใหม่ก็คือการหาทางลดหรือควบคุมหนี้สาธารณะให้อยู่ใต้เพดานใหม่ที่กำหนด ในขณะเดียวกันก็หาทางนำเงินที่มีไปลงทุนกระตุ้นเศรษฐกิจ ให้รัฐบาลสร้างรายได้ได้อย่างยั่งยืน และลดการพึ่งพาการกู้เงิน
รายได้น้อย รายจ่ายมาก ทำขาดดุลเรื้อรัง
จากข้อมูลของ KPP Research รัฐบาลไทยมีการ ‘ขาดดุลการคลังเชิงโครงสร้าง’ (structural deficit)หรือมีรายรับน้อยกว่ารายจ่ายอย่างต่อเนื่องเป็นเวลากว่า 15 ปี โดยขาดดุลการคลังทั้งหมด (overall deficit) เฉลี่ยต่อปีที่ 2.8% ของ GDP และทำให้หนี้สาธารณะของไทยเติบโตขึ้นทุกปี ปีละประมาณ 7-8%
โดยปัจจัยสำคัญที่ทำให้ประเทศไทยมีปัญหาหนี้สาธารณะมี 3 ประการด้วยกัน คือ
1) รัฐบาลจัดเก็บภาษีได้น้อย โดยในปี 2022 สัดส่วนรายได้หลักของรัฐบาลจากภาษีอากรต่อ GDP อยู่ที่ระดับ 13.1% ซึ่งต่ำกว่าระดับขั้นต่ำ 15% ที่ กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) เคยศึกษาไว้ว่าจะช่วยส่งผลดีต่อการขยายตัวทางเศรษฐกิจของประเทศ ซึ่งสาเหตุที่ประเทศไทยเก็บรายได้ภาษีได้ต่ำมีหลายประการ เช่น ขนาดของเศรษฐกิจนอกระบบ (informal economy) ที่มีขนาดใหญ่ แรงงานส่วนมากประกอบอาชีพอิสระและอยู่นอกระบบภาษี อัตราการเก็บภาษีมูลค่าเพิ่มที่ค่อนข้างต่ำหากเทียบกับประเทศอื่น เป็นต้น
2) สัดส่วนรายจ่ายประจำอยู่ในระดับสูง ทุกปีรัฐบาลจะมีการตั้งงบประมาณรายจ่ายประจำสัดส่วนสูงถึง 80% ของงบประมาณทั้งหมด ขณะที่งบประมาณถูกจัดสรรอยู่ในรายจ่ายลงทุนเพียงแค่ 20% และใช้ไปกับการลงทุนเพียงแค่ประมาณ 14% ของการเบิกจ่ายทั้งหมด ส่วนหนึ่งเกิดจากปัญหาความล่าช้าของโครงการลงทุนที่ทำให้อัตราการเบิกจ่ายงบลงทุนอยู่ในระดับต่ำ สัดส่วนงบลงทุนที่ต่ำสะท้อนว่า ‘การจัดสรรงบประมาณของไทยอาจมีส่วนช่วยเสริมการเติบโตของเศรษฐกิจในระยะยาวได้ค่อนข้างน้อย’
3) รายได้ที่จะลดลงและรายจ่ายที่จะเพิ่มขึ้นจากการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ เพราะจำนวนผู้เสียภาษีกำลังจะลดลง ในขณะที่สวัสดิการและค่าใช้จ่ายกำลังสูงขึ้นในอนาคต โดยองค์กรสหประชาชาติคาดการณ์สัดส่วนของประชากรวัยทำงาน (15-59 ปี) ในไทยจะปรับลดลงจากปัจจุบันซี่งอยู่ที่ 62% มาอยู่ที่ประมาณ 50% ในอีก 30 ปีข้างหน้า ขณะที่สัดส่วนผู้สูงอายุ (60 ปีขึ้นไป) จะปรับสูงขึ้นจาก 22% มาอยู่ที่ 38%
แนวโน้มโครงสร้างประชากรที่เปลี่ยนไปนี้ย่อมกระทบรายรับภาษีของรัฐบาล โดยเฉพาะการเก็บภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาและภาษีเงินได้นิติบุคคลที่มูลค่ารวมกันเกือบ 2 ใน 3 ของรายรับภาษีทั้งหมด และยังทำให้รายจ่ายของภาครัฐสูงขึ้น
โดยในช่วง 10 ปีที่ผ่านมางบประมาณรายจ่ายในหมวดการสังคมสงเคราะห์เพิ่มขึ้น 77% จาก 2.2 แสนล้านบาทในปีงบประมาณ 2557 มาอยู่ที่ 3.8 แสนล้านบาทในปีงบประมาณ 2566 หรือปรับเพิ่มขึ้นประมาณ 6.5% ต่อปี
โครงสร้างประชากรที่เปลี่ยนไปนี้จะส่งผลให้ดุลการคลังเบื้องต้นขาดดุลเพิ่มเติมอีกประมาณ 1.4-2.3% ของ GDP ในระยะ 20-40 ปีข้างหน้าภายใต้ข้อสมมติว่าภาครัฐไม่มีการปรับเปลี่ยนโครงสร้างรายรับรายจ่ายเลย
ผลกระทบต่อเศรษฐกิจหากหนี้ภาครัฐสูงขึ้นต่อเนื่อง
แม้การขาดดุลทางการคลังโดยทั่วไปไม่ได้ก่อให้เกิดปัญหาที่รุนแรงต่อเศรษฐกิจ แต่ประสบการณ์ของหลายประเทศในอดีตชี้ให้เห็นว่า การหละหลวมด้านวินัยทางการคลังและการไม่แก้ไขปัญหาอย่างจริงจังและทันกาล อาจทำให้ระดับหนี้สาธารณะเพิ่มสูงขึ้นจนถึงขั้นเกิดเป็นวิกฤตหนี้สาธารณะได้ ซึ่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจมหภาคจากปัญหาหนี้สาธารณะที่สูงและการขาดวินัยทางการคลังนั้น สามารถสรุปได้เป็น 3 ด้าน ได้แก่
1) ขีดความสามารถในการดำเนินนโยบายทางการคลัง (Fiscal space) ลดลง โดยหากพิจารณาระดับหนี้สาธารณะต่อ GDP เฉลี่ยของไทยหลังเกิดวิกฤตแต่ละครั้ง เช่น การกู้ยืมเงิน 4 แสนล้านบาทในปี 2009 หลังวิกฤตการเงินโลก และการกู้ยืมเงิน 3.5 แสนล้านบาทในปี 2012 หลังเกิดวิกฤตน้ำท่วมใหญ่ในไทยจะพบว่า ‘ระดับหนี้ภาครัฐของไทยไม่เคยปรับลดลงกลับสู่ระดับเดิมก่อนเกิดวิกฤตอีกเลย’ บ่งบอกว่า ‘รัฐบาลไทยไม่มีความสามารถในการควบคุมระดับหนี้ ไม่มีพื้นที่ให้ดำเนินนโยบายทางการคลังเพื่อแก้วิกฤต และอาจต้องกู้เงินเพิ่มเรื่อยๆ หากต้องรับมือกับวิกฤตเศรษฐกิจในอนาคต’
2) ต้นทุนการกู้ยืมของรัฐบาลที่อาจปรับสูงขึ้น เพราะสถาบันจัดอันดับความน่าเชื่อถืออาจปรับลด rating ของประเทศนั้นลง และนักลงทุนอาจเรียกร้องผลตอบแทนที่สูงขึ้นเพื่อชดเชยความเสี่ยงต่อการผิดนัดชำระหนี้ (risk premium) หากพบว่ารัฐบาลประเทศนั้นมีการก่อหนี้สูง รายได้โตไม่ทันกับรายจ่าย และไม่มีแผนการชัดเจนในการเพิ่มศักยภาพทางการคลัง ทำให้ในอนาคตรัฐบาลต้องกู้ยืมเงินด้วยอัตราดอกเบี้ยที่แพงขึ้นมาก
3) นักลงทุนอาจมีความเชื่อมั่นในตลาดน้อยลง จนอาจนำไปสู่การไหลออกของเงินทุนต่างชาติรวมถึงเงินทุนในประเทศ หากนักลงทุนพบว่าประเทศดังกล่าวมีหนี้สูงและมีความเสี่ยงที่จะผิดนัดชำระหนี้ ซึ่งการไหลออกของทุนนี้จะสร้างแรงกดดัน ทำให้สกุลเงินของประเทศนั้นๆ อ่อนค่าลง
ผลกระทบจากค่าเงินที่อ่อนลงจะยิ่งร้ายแรงสำหรับประเทศที่กู้ยืมหนี้เป็นสกุลเงินต่างประเทศในสัดส่วนสูงเนื่องจากมูลค่าหนี้เมื่อแปลงเป็นสกุลเงินท้องถิ่นจะปรับสูงขึ้น รวมทั้งประเทศที่พึ่งพาการนำเข้ามาก ซึ่งอาจต้องเผชิญกับปัญหาเงินเฟ้อที่สูงขึ้นและทำให้ธนาคารกลางต้องปรับขึ้นดอกเบี้ยเพื่อสกัดเงินเฟ้อและการไหลออกของเงินทุน ต้นทุนทางการเงินที่สูงขึ้นนี้จะยิ่งซ้ำเติมปัญหาหนี้สาธารณะอีกทางหนึ่ง
ปัญหาหนี้สาธารณะในไทยอาจมาเร็วกว่าที่หลายคนคิด
ในช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อนี้ เราเห็นหลายพรรคการเมืองต่างหยิบยกเอานโยบายประเภทการให้เงินอุดหนุนมาเป็นนโยบายหลัก โดยเฉพาะในรูปแบบสวัสดิการสำหรับกลุ่มต่าง ๆ รวมไปถึงนโยบายแจกเงินโดยตรง ซึ่งหลายนโยบายอาจเป็นความจำเป็นในการสร้างสวัสดิการพื้นฐานที่เหมาะสมเพียงพอให้กับคนในสังคม แต่ในขณะเดียวกันหากเป็นการเพิ่มการขาดดุล โดยไม่มีการตัดรายจ่ายอื่นหรือเพิ่มรายได้ภาษี ก็จะสร้างต้นทุนต่อภาระทางการคลังและหนี้สาธารณะ
โดย KKP Research วิเคราะห์ว่าหากภาครัฐยังคงขาดดุลการคลังเบื้องต้นปีละ 2% ต่อเนื่องทุกปี จะส่งผลให้หนี้สาธารณะต่อ GDP ปรับสูงขึ้นปีละประมาณ 0.5% ซึ่งระดับหนี้จะยังอยู่ภายใต้กรอบเพดานหนี้ปัจจุบันที่ 70% ไปได้อีก 20 ปี (หากไม่เกิดวิกฤตเศรษฐกิจขึ้นอีกเลยใน 20 ปีข้างหน้า)
อย่างไรก็ตาม หากรัฐบาลเพิ่มการขาดดุลจากนโยบายสวัสดิการและเงินอุดหนุนเพิ่มเติม เช่น เบี้ยผู้สูงอายุ โดยสมมติให้ภาครัฐต้องใช้เม็ดเงินเพิ่มทั้งหมด 310,000 ล้านบาทในปีแรก และเม็ดเงินที่ต้องใช้เพิ่มนี้จะปรับสูงขึ้นทุกปีปีละประมาณ 70,000-80,000 ล้านบาทตามจำนวนประชากรผู้สูงอายุที่คาดว่าจะเพิ่มขึ้นปีละประมาณ 2.9% ภาครัฐจะขาดดุลการคลังเพิ่มเติมอีกปีละประมาณ 1.4% ในขณะที่หนี้สาธารณะจะเร่งขึ้นไปแตะระดับ 70% ของ GDP เร็วขึ้นในเวลาเพียง 5 ปีเท่านั้น
อย่างไรก็ตาม หากมีการตัดลบงบประมาณส่วนอื่น หรือมีการเพิ่มประสิทธิภาพการจัดเก็บภาษี เพื่อลดการขาดดุลเพิ่ม สิ่งนี้ช่วยชะลอให้หนี้สาธารณะโตช้าลงได้ จะทำให้หนี้สาธารณะไปแตะระดับเพดานช้าลงจาก 5 ปีเป็น 11 ปี
จะเห็นว่าการดำเนินนโยบายสวัสดิการและการแจกเงินโดยการเพิ่มการขาดดุลทางการคลังทุกกรณีล้วนเพิ่มความเสี่ยงต่อฐานะการคลังและทำให้ระดับหนี้สาธารณะแตะเพดานได้ภายในระยะเวลาไม่ถึง 10 ปี ยกเว้นภาครัฐจะสามารถจัดเก็บภาษีได้เพิ่มหรือลดการใช้จ่ายส่วนอื่นมาชดเชยได้ ซึ่งก็อาจช่วยลดภาระต่อหนี้สาธารณะได้บ้าง แต่ไม่ได้ช่วยแก้ปัญหาความยั่งยืนของหนี้ในระยะยาวได้ ยังไม่รวมถึงกรณีเลวร้ายที่หากเกิดวิกฤตขึ้นอีกครั้งก็อาจทำให้ต้องมีการขยายกรอบเพดานหนี้สูงขึ้นไปอีกซึ่งจะกระทบต่อวินัยทางการคลังและสร้าง moral hazard ให้กับผู้ดำเนินนโยบายได้
ดังนั้น มองไปข้างหน้า รัฐบาลจะต้องเผชิญความท้าทายมากขึ้นในการแก้ปัญหาหนี้สาธารณะของไทย ไม่ว่าจะด้วยระดับหนี้สาธารณะตอนนี้ที่ปรับสูงขึ้นมากจากวิกฤตโควิด ภาวะดอกเบี้ยสูง ปัญหาสังคมสูงอายุที่ทำให้แนวโน้มการขาดดุลการคลังเพิ่มขึ้น รวมถึงปัญหาศักยภาพการเติบโตทางเศรษฐกิจของไทยที่มีแนวโน้มลดลงอย่างต่อเนื่อง
ด้วยเหตุนี้ รัฐบาลจึงควรต้องให้ความสำคัญกับการเพิ่มการลงทุนเพื่อแก้ปัญหาเชิงโครงสร้างของเศรษฐกิจไทยและยกระดับศักยภาพการเติบโตทางเศรษฐกิจของไทยในระยะยาว การลดการขาดดุลเชิงโครงสร้างด้วยการลดค่าใช้จ่ายที่ไม่จำเป็น และการขยายฐานภาษีเพื่อลดทอนผลของการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุที่ทำให้รัฐมีแนวโน้มจะขาดดุลเพิ่มขึ้น ซึ่งเป็นสิ่งที่ควรต้องเร่งดำเนินการไม่ว่าจะเป็นรัฐบาลชุดไหนที่จะเข้ามาบริหารประเทศ เพราะปัญหาหนี้สาธารณะอาจมาเร็วกว่าที่คิดและการแก้ปัญหาก็อาจใช้เวลานานกว่าที่หลายคนคาดเช่นกัน
ที่มา: KKP Research