ย้อนรอยมหากาพย์ 'จำนำข้าว' สู่ข้าวค้างโกดัง 10 ปี เกิดขึ้นได้อย่างไร? ใครมีเอี่ยว?

คดีจำนำข้าวกลับมาเป็นที่พูดถึงอีกครั้ง หลังองค์การคลังสินค้า (อคส.) เตรียมเปิดประมูลข้าวสารหอมมะลิ 15,000 ตันในล็อตสุดท้ายจากโครงการรับจำนำข้าวปี 2557 กลางเดือนพ.ค.นี้ ทำให้เกิดภาพนายภูมิธรรม เวชยชัย รองนายกรัฐมนตรีและรมว.กระทรวงพาณิชย์ พาผู้สื่อข่าวไปพิสูจน์คุณภาพข้าว พร้อมหุงข้าวอายุกว่า 10 ปีรับประทานโชว์

ข้าวสารหอมมะลิค้างโกดังดังกล่าวคือข้าวที่อยู่ในคลังข้าวกิตติชัย อ.ปราสาท จ.สุรินทร์ และ บจก.พูนผลเทรดดิ้ง อ.เมือง จ.สุรินทร์ และต้องผ่านการซาวน้ำถึง 15 ครั้งถึงจะนำไปหุงรับประทานได้ 

สภาพของข้าวเรียกเสียงวิพากษ์วิจารณ์จากสื่อและประชาชน เพราะแม้รมว. พาณิชย์และเจ้าหน้าที่รับประทานไปแล้วจะยังไม่เป็นอะไร ข้าวเก่าค้างโกดังนานสิบปีนั้นก็ถูกรมยาฆ่ามอดมาหลายครั้งจนมีสีเหลือง และเสี่ยงที่จะมีสารเคมีตกค้าง นับเป็นหนึ่งในหลักฐานเชิงประจักษ์ชิ้นสุดท้ายที่ตอกย้ำความล้มเหลวของการดำเนินนโยบายจำนำข้าวในสมัยรัฐบาลนายกฯ ยิ่งลักษณ์ 

ในบทความนี้ ทีม SPOTLIGHT จึงอยากพาทุกคนไปย้อนรอยคดีจำนำข้าวกันว่าเป็นมาอย่างไร มีใครเกี่ยวข้องบ้าง และทำไมจึงยังสร้างปัญหามาจนถึงปัจจุบัน

 

โครงการจำนำข้าวคืออะไร? 

โครงการจำนำข้าวเป็นโครงการที่รัฐบาลใช้ช่วยเหลือเกษตรกรผู้ปลูกข้าวโดยการรับซื้อข้าวจากชาวนาในระดับราคาที่กำหนด ซึ่งเป็นการเพิ่มและประกันรายได้ของชาวนาได้ทางหนึ่ง และเป็นกลไกที่หลายรัฐบาลก่อนหน้าใช้มาก่อนแล้ว ไม่ได้เป็นโครงการที่เกิดขึ้นเป็นครั้งแรกในสมัยนายกฯ ยิ่งลักษณ์

แต่โครงการจำนำข้าวของนายกฯ ยิ่งลักษณ์แตกต่างจากโครงการจำนำข้าวครั้งที่ผ่านมาเพราะเป็นการรับจำนำข้าวทุกเม็ดแบบไม่มีโควตา และรับซื้อในราคาที่สูงถึง 15,000-20,000 บาท/ตัน ซึ่งสูงกว่าราคาข้าวในตลาดขณะนั้นถึงประมาณ 50% 

จากข้อมูลของ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย หรือ TDRI ตั้งแต่ปี 2554-2557 รัฐบาลรับจำนำข้าวไปทั้งหมด 5 ครั้ง รวมปริมาณข้าว 54.35 ล้านตัน มูลค่าทั้งหมด 8.57 แสนล้านบาท และมีค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานทั้งหมด 9.85 แสนล้านบาท ส่วนมากเป็นเงินนอกงบประมาณที่กู้จากสถาบันการเงินของรัฐ โดยรัฐบาลไม่ต้องขออนุมัติจากรัฐสภา

โดยในปี 2554 ที่เปิดรับจำนำข้าวครั้งแรก มีเกษตรกรมาขึ้นทะเบียนโครงการกว่า 3.26 ล้านครัวเรือน ครอบคลุมพื้นที่ปลูกข้าวถึงประมาณ 59.78 ล้านไร่

 

ผลการดำเนินโครงการจำนำข้าวเป็นอย่างไร?

จากการรับซื้อข้าวในราคาสูง ชาวนาทั่วประเทศ (ทั้งผู้เข้าร่วมและไม่เข้าร่วมโครงการ) ได้รับผลประโยชน์ส่วนเกินไปทั้งหมดถึง 5.6 แสนล้านบาท แต่ประโยชน์ส่วนใหญ่ตกเป็นของชาวนารายกลางและรายใหญ่ ซึ่งอาศัยในเขตชลประทานของภาคกลาง และภาคเหนือตอนล่าง

ทั้งนี้ เนื่องจากรัฐต้องแบกรับต้นทุนในการซื้อข้าวที่สูง ท้ายที่สุดแล้วในเดือนเมษายนปี 2557 ซึ่งเป็นปีสุดท้ายของโครงการ โครงการจำนำข้าวของรัฐบาลยิ่งลักษณ์มีการขาดทุนการคลังสูงถึง 5.39 แสนล้านบาท หรือเกือบ 53% ของค่าใช้จ่าย นี่ยังไม่รวมถึงค่าใช้จ่ายที่ต้องใช้ระบายข้าวในสต๊อกที่ในปี 2558 คิดเป็นจำนวนถึง 18 ล้านตัน

โดยจากการคาดการณ์ของ TDRI ค่าใช้จ่ายที่รัฐบาลชุดถัดมาจะต้องใช้ระบายข้าวในระยะเวลา 5-10 ปี จะทำให้รัฐบาลขาดทุนเพิ่มขึ้น 6.78 แสนล้านบาทและ 9.1 แสนล้านบาท ตามลำดับ และมีสิทธิที่ตัวเลขขาดทุนจะสูงขึ้นอีก เพราะข้าวที่เก็บไว้ส่วนมากไม่มีคุณภาพพอให้คนรับประทาน โดยจาก 18 ล้านตัน มีข้าวผ่านมาตรฐานเพียง 2.36 ล้านตัน เท่านั้น

 

ทำไมรัฐบาลขาดทุนจากโครงการจำนำข้าว?

ต้นตอของการขาดทุนจำนวนมหาศาลเกิดจากการรับจำนำข้าวในราคาสูง แต่ขายข้าวในราคาต่ำเพื่อไม่ให้ผู้บริโภคต้องซื้อข้าวในราคาที่แพงขึ้น ซึ่งจะส่งผลเสียต่อคะแนนนิยมของพรรค และการทุจริตของเจ้าหน้าที่ระดับสูงในกระทรวงพาณิชย์และผู้ค้าข้าว ที่ร่วมขายข้าวให้บริษัทพรรคพวกในราคาที่ต่ำกว่าตลาดมาก ในการระบายข้าวแบบรัฐต่อรัฐ (G2G)

ในการทำโครงการจำนำข้าว รัฐบาลคาดการณ์ว่า รัฐบาลจะสามารถกักตุนและส่งออกข้าวในราคาสูงได้ เพราะไทยเป็นผู้ผลิตและส่งออกข้าวที่มีชื่อเสียงของโลก 

อย่างไรก็ตาม รัฐบาลคิดผิด เพราะการซื้อข้าวในราคาที่สูงเกินควรจากชาวนาเป็นเสมือนการบิดเบือนกลไกตลาด ซึ่งดันให้ราคาข้าวขาวของไทยสูงขึ้น ทำให้ข้าวไทยเสียศักยภาพในการแข่งขันด้านราคาไปจนส่งออกข้าวได้น้อยลง ส่งผลให้ในปี 2555 ไทยเสียแชมป์ผู้ส่งออกข้าวที่ใหญ่ที่สุดในโลกให้กับอินเดียและเวียดนาม

นอกจากนี้ ราคารับซื้อข้าวภายในประเทศยังทำให้เกิด ‘อุปทานปลอม’ ขึ้นในประเทศ เพราะเกษตรกรแห่ไปปลูกข้าวเพื่อขายให้กับรัฐบาล ทำให้เกิดปัญหาข้าวสารล้นคลัง ระบายไม่ทัน อีกทั้งถ้าจะขายก็ต้องขายในราคาขาดทุน เพราะผู้ซื้อทั่วโลกรู้ว่าไทยตุนข้าวสารไว้อยู่ อีกทั้งอินเดียยังสามารถผลิตข้าวได้มากขึ้นจนอุปทานล้น กดดันให้ราคาข้าวสารโลกต่ำลงไปอีก

จากการเก็บข้อมูลของสมาคมผู้ส่งออกข้าว ในช่วงปี 2554-2559 ราคาข้าวขาว 5% ลดลงอย่างต่อเนื่องจากแรงกดดันด้านอุปทาน ในปี 2554 ราคาขายเฉลี่ยทั้งปีของข้าวขาว 5% อยู่ที่ 549.40 ดอลลาร์สหรัฐต่อตัน แต่เมื่อถึงปี 2557 ราคาเฉลี่ยทั้งปีลงมาอยู่ที่ 422.83 ดอลลาร์สหรัฐต่อตัน ก่อนจะลดลงต่อเนื่องมาอยู่ที่ 385.91 ดอลลาร์สหรัฐต่อตันในปี 2558 และ 394.81 ดอลลาร์สหรัฐต่อตัน ในปี 2559

การทุจริต G2G ในการจำนำข้าวทำอย่างไร? ใครมีเอี่ยวบ้าง?

นอกจากการดำเนินนโยบายผิดพลาดด้วยการบิดเบือนราคาข้าวในตลาดแล้ว อีกปัจจัยที่ทำให้พรรคการเมืองฝ่ายตรงข้ามใช้กรณีจำนำข้าวมาโจมตีและบีบให้รัฐบาลยิ่งลักษณ์ต้องออกจากอำนาจได้คือ กรณีทุจริตในการระบายข้าวแบบรัฐต่อรัฐหรือ G2G ที่มีอดีตเจ้าหน้าที่ระดับสูงคือ นาย ภูมิ สาระผล อดีตรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงพาณิชย์ และนาย บุญทรง เตริยาภิรมย์ อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ เข้ามาเกี่ยวข้อง

จากการสืบสวนของป.ป.ช. พบว่า นายภูมิ นายบุญทรง นายอภิชาติ จันทร์สกุลพร เจ้าของเครือข่ายบริษัท สยามอินดิก้า จำกัด และพวก ได้ร่วมกันนำบริษัทกว่างตงและบริษัทห่ายหนาน ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจของจีน มาขอซื้อข้าว โดยแอบอ้างว่าได้รับมอบหมายจากรัฐบาลจีนมาทำสัญญาซื้อขายแบบรัฐต่อรัฐในราคาต่ำกว่าท้องตลาด เพื่อหลีกเลี่ยงการแข่งขันราคาอย่างเป็นธรรม และนำข้าวราคาต่ำนี้ไปให้นายอภิชาติขายเอากำไรภายในประเทศ ไม่ได้ส่งออกไปประเทศจีนแต่อย่างใด

จากข้อมูลของป.ป.ช. การร่วมกันทุจริตในครั้งนี้ ทำให้เกิดความเสียหายจากการขายในราคาต่ำกว่าราคาตลาด นอกจากนี้ นับตั้งแต่เดือนสิงหาคม 2554 ถึง มิถุนายน 2556 ป.ป.ช. ยังพบว่าปริมาณการส่งมอบข้าวจากไทยไปยังจีนอยู่ที่เพียง 375,000 ตัน จากปริมาณที่ต้องส่งมอบตามสัญญา จำนวน 4.8 ล้านตัน ซึ่งกรมศุลกากรยืนยันว่า ในช่วงเวลาดังกล่าวไม่มีข้าวส่งออกโดยผ่านพิธีการศุลกากรแต่อย่างใด

จากกรณีทุจริตในครั้งนี้ ในเดือนสิงหาคมปี 2560 ศาลฎีกาได้พิพากษาจำคุกนายบุญทรงเป็นระยะเวลา 42 ปี และนายภูมิเป็นระยะเวลา 36 ปี รวมไปถึงสั่งพิพากษาจำคุกอดีตนายกฯ ยิ่งลักษณ์ เป็นเวลา 5 ปี ฐานละเลยการปฏิบัติหน้าที่ และปล่อยให้มีการทุจริต

 

รัฐบาลชุดถัดมาระบายข้าวอย่างไร?

หลังยึดอำนาจจากรัฐบาลยิ่งลักษณ์ในปี 2557 คณะรักษาความสงบแห่งชาติ หรือ คสช.ได้แต่งตั้งคณะกรรมการนโยบายและบริหารจัดการข้าว (นบข.) เพื่อดำเนินการระบายข้าวเหลือในโกดัง โดยในช่วงปลายปี 2560 รัฐบาลได้ออกมาประกาศว่าได้ระบายข้าวในคลังไปแล้วมากกว่า 50% โดยมีปริมาณข้าวทุกชนิดเหลือราว 2 แสนตัน ไม่รวมข้าวนอกคลังที่มีจำนวนไม่มาก

ในช่วงปี 2564 หน้าที่การขายข้าวเปลี่ยนไปอยู่ในความรับผิดชอบของ องค์การคลังสินค้า (อคส.) ซึ่งได้ดำเนินการระบายข้าวอย่างต่อเนื่อง โดยได้เร่งประกาศระบายตั้งแต่ปี 2565 และส่งมอบเสร็จสิ้นแล้ว ยกเว้นข้าวตกค้างที่ส่งมอบไม่เรียบร้อยโดยเฉพาะจากการยึดหน่วง คือข้าวหอมมะลิรวม 15,013 ตัน ใน 2 คลังในจ. สุรินทร์ มูลค่า 300 ล้านบาท ที่ผู้ชนะประมูลได้เมื่อปี 2563 ไม่มาชำระเงินก่อนรับมอบข้าว

นี่ทำให้ในปี 2567 อคส. ต้องเปิดประมูลข้าวล็อตดังกล่าวจากคลังข้าวกิตติชัย และ บจก.พูนผลเทรดดิ้ง อีกครั้ง โดยจะออกประกาศ TOR กลางเดือนพ.ค.นี้ และคาดว่าจะได้ผู้ชนะประมูลราวต้นเดือน มิ.ย. 

ส่วนราคาขาย อคส. คาดว่าน่าจะได้ไม่ต่ำกว่ากิโลกรัมละ 18 บาท มูลค่ารวมไม่ต่ำกว่า 270 ล้านบาท ซึ่งจะถูกนำส่งคืนคลัง และปิดบัญชีโครงการรับจำนำข้าวได้ทั้งหมด โดยมีผู้วิเคราะห์ว่าผู้ซื้ออาจเป็นผู้ซื้อจากแอฟริกาที่สนใจข้าวเก่าของไทยเพราะมีราคาถูก โดยอาจถูกนำไปขายต่อในตลาดบริโภคหรือตลาดอาหารสัตว์

 

บทเรียนจากโครงการจำนำข้าว

จากข้อมูลที่ได้กล่าวถึงมา จะเห็นได้ว่าปัญหาหลักของโครงการจำนำข้าวของรัฐบาลยิ่งลักษณ์คือการประเมินความต้องการข้าวในตลาดผิดไป เพราะข้าวเป็นสินค้าที่ผลิตได้ในหลายประเทศ ไม่ใช่สินค้าที่หาได้ในไม่กี่แหล่งเช่น น้ำมัน ทำให้การกักตุนสินค้าเพื่อเพิ่มมูลค่าเป็นกลยุทธ์ที่ไม่ได้ผล

นอกจากนี้ โครงการนี้ยังไม่มีการกำหนดวงเงินในการรับจำนำข้าว และมีการกำหนดระดับราคาไว้สูงเกินควร ทำให้ความล้มเหลวในการดำเนินนโยบายทำให้รัฐบาลเสียหายหนักตามไปด้วย ถึงแม้ชาวนาที่เข้าร่วมโครงการจะได้ประโยชน์จากราคาข้าวที่สูงขึ้นก็ตาม

ดังนั้น รัฐบาลในอนาคตไม่ควรเน้นดำเนินนโยบายประชานิยมเพื่อเอาใจประชาชนมากเกินไป ควรมีกรอบงบประมาณที่ชัดเจน และควรมีวินัยการคลัง โดยในการหาเสียงต้องมีการให้ข้อมูลและรายละเอียดชัดเจนว่าโครงการกระตุ้นเศรษฐกิจนั้นต้องใช้เงินทุนเท่าไหร่ ที่มาของเงินทุนมาจากที่ไหน รวมไปถึงจะหารายได้ชดเชยได้อย่างไร เพื่อประกอบการตัดสินใจของประชาชน

มิเช่นนั้น พรรคการเมืองก็จะเร่งออกนโยบายประชานิยมออกมาแบบไม่คิดหน้าคิดหลังก่อนเพื่อดึงเสียงประชาชน แล้วค่อยมาคิดหาวิธีหาเงินทุน และสร้างกรอบนโยบายทีหลังเหมือนอย่างที่กำลังเกิดขึ้นกับนโยบายดิจิทัลวอลเล็ต

 

 

อ้างอิง: ThaiPBS, TDRI