เทียบ "หนี้" รัฐบาล 5 ยุค ใครทำหนี้เพิ่มสูงสุด

ก่อนการเลือกตั้งในวันที่ 14 พ.ค. นี้ ทีม SPOTLIGHT อยากชวนทุกคนมาทำความรู้จักหนี้ทั้ง 2 ประเภทคือ “หนี้สาธารณะ” และ “หนี้ครัวเรือน  พร้อมเปรียบเทียบปริมาณหนี้ของรัฐบาลในแต่ละยุค ว่ามีการกู้เงินสร้างหนี้สาธารณะ และกระตุ้นเศรษฐกิจอย่างไรกันบ้าง

เพราะ 'หนี้' คือ ตัวชี้วัดความสามารถของรัฐบาลในการบริหารเศรษฐกิจของประเทศได้ และถึงแม้ทั้ง “หนี้สาธารณะ” และ “หนี้ครัวเรือน  จะเป็นคำคุ้นหูของหลายๆ คน จากทั้งหน้าข่าว และการอภิปรายในสภาที่มักจะมีการยกระดับหนี้สาธารณะและหนี้ครัวเรือนขึ้นมาวิพากษ์วิจารณ์การทำงานของรัฐบาลในสมัยนั้นๆ อยู่บ่อยๆ แต่หลายคนอาจยังไม่เข้าใจว่าหนี้ทั้ง 2 ประเภทนี้คิดมาจากอะไร มีความสำคัญอย่างไร และสะท้อนภาวะใดในระบบเศรษฐกิจกันแน่ อ่านบทความนี้แล้วคุณจะเข้าใจมากขึ้น 

หนี้สาธารณะและหนี้ครัวเรือนต่างกันอย่างไร?

หากให้อธิบายง่ายๆ แล้ว “หนี้สาธารณะ” ก็คือการกู้ยืมเงินของ ‘รัฐบาล’ เมื่อรัฐบาลมีรายได้ไม่เพียงพอกับรายจ่าย คือไม่สามารถเก็บเงินภาษีมากพอมาใช้จ่ายในการพัฒนาประเทศได้ในภาวะเศรษฐกิจซบเซา หรือเกิดวิกฤตเศรษฐกิจ จึงจําเป็นต้องกู้เงินมาใช้จ่าย

เงินกู้นี้สามารถแบ่งได้เป็น 2 ประเภท คือ เงินกู้ในประเทศ และเงินกู้ต่างประเทศ 

1. เงินกู้ ‘ในประเทศ’ เป็นเงินกู้ที่เกิดจากการที่รัฐบาลออก ‘เครื่องมือกู้เงิน’ ต่างๆ มา ‘กู้เงินจากองค์กรและประชาชนภายในประเทศ’ เช่น ตราสารหนี้, การกู้เบิกเงินเกินบัญชี และสัญญากู้ยืมเงิน โดยตราสารหนี้นี้มีหลายประเภท ไม่ว่าจะเป็น ตราสารหนี้รัฐบาล, พันธบัตรรัฐวิสาหกิจ, พันธบัตรกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน เป็นต้น โดยผู้ถือพันธบัตรรัฐบาลเหล่านี้อาจเป็นใครก็ได้ ตั้งแต่ ประชาชน บุคคลทั่วไป ไปจนถึงบริษัทเอกชน ธนาคารพาณิชย์ และกองทุนต่างๆ
2. เงินกู้ ‘นอกประเทศ’ เป็นเงินกู้ที่รัฐบาลกู้จากสถาบันการเงินระหว่างประเทศ เช่น ธนาคารโลก และธนาคารพัฒนาเอเชีย (ADB) หรือรัฐบาลต่างประเทศ เช่น องค์การความร่วมมือระหว่างประเทศญี่ปุ่น (JICA) 

ในทางกลับกัน “หนี้ครัวเรือน” ก็คือ การกู้เงินของ ‘บุคคลธรรมดา’ ที่มีถิ่นที่อยู่ภายในประเทศ โดยบุคคลธรรมดานั้นอาจนำเงินที่กู้ยืมไปใช้จ่ายต่าง ๆ หรือเพื่อประกอบธุรกิจ และเงินกู้นี้จะมาจากสถาบันการเงิน 2 กลุ่มด้วยกัน คือ 

1. สถาบันการเงินที่รับฝากเงิน ซึ่งประกอบด้วย ธนาคารพาณิชย์ สถาบันการเงินเฉพาะกิจที่รับฝากเงิน สหกรณ์ออมทรัพย์ และสถาบันรับฝากเงินอื่น ๆ 
2. สถาบันการเงินอื่น ๆ ที่ไม่ใช่ธนาคาร (non-bank) ได้แก่ บริษัทบัตรเครดิต สินเชื่อเช่าซื้อ และสินเชื่อส่วนบุคคล บริษัทประกันภัยและประกันชีวิต บริษัทหลักทรัพย์ ธุรกิจบริหารสินทรัพย์สถาบันการเงิน โรงรับจำนำ และสถาบันการเงินอื่น ๆ ทั้งนี้ หนี้ครัวเรือนไม่รวมถึงหนี้นอกระบบ

ดังนั้น จากข้อมูลเหล่านี้จะเห็นได้ว่า หนี้สองประเภทนี้มีความแตกต่างกันชัดเจนในด้านตัว “ผู้กู้” และ “แหล่งที่มาของเงินทุน”

ไม่ว่า หนี้รัฐ หรือ หนี้ครัวเรือน อะไรจะเพิ่มขึ้น คนรับกรรมคือ ‘ประชาชน’

อย่างไรก็ตาม หนี้ทั้งสองประเภทนี้จุดร่วมสำคัญคือ ‘มีแนวโน้มจะเพิ่มขึ้นในช่วงที่เกิดปัญหาด้านเศรษฐกิจทั้งคู่’ เพราะในขณะที่รัฐบาลต้องการเงินเพิ่มมาเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจในประเทศ ประชาชนที่กำลังเดือดร้อนก็ต้องขวนขวายหาเงินด่วนมาประทังชีวิตก่อนเช่นกัน 

นอกจากนี้ หนี้ทั้งหมดนี้ ‘ผู้รับผิดชอบจ่ายที่แท้จริง’ ยังเป็น ‘ประชาชน’ ทั้งคู่ เพราะสุดท้ายแล้วเงินที่รัฐบาลนำไปจ่ายแก่เจ้าหนี้ ไม่ว่าจะเป็นเจ้าหนี้ภายในหรือภายนอกประเทศ ก็คือ ‘เงินภาษีจากประชาชน’ ซึ่งเป็นแหล่งรายได้หลักของรัฐบาล ซึ่งหากรัฐบาลนำเงินที่กู้มากระตุ้นเศรษฐกิจได้สำเร็จจนประชาชนมีรายได้ มีกำลังทรัพย์จ่ายภาษีได้ก็จะไม่เกิดปัญหา แต่ถ้าหากรัฐบาลกู้เงินแล้วมาใช้ในกิจกรรมที่ไม่จำเป็น ล้มเหลวในการกระตุ้นเศรษฐกิจจนสถานะการเงินประชาชนยังย่ำแย่ดังเดิม การที่รัฐบาลเรียกเก็บภาษีก็จะเป็นการเพิ่มภาระและซ้ำเติมความลำบากให้กับประชาชนทั้งประเทศไปอีก

เพราะเหตุนี้เอง การสอดส่องดูแลการกู้เงินของรัฐบาล และควบคุมการใช้เงินให้เกิดประโยชน์สูงสุดจึงสำคัญมากต่อประชาชนทั้งประเทศ เพราะถ้าหากรัฐบาลบริหารงานผิดพลาด ความเดือดร้อนจะตกมาอยู่ที่ประชาชนที่ไม่มีส่วนตัดสินใจในการกูเงินครั้งต่างๆ แทน

เปิดสถิติหนี้ 5 นายกฯ แต่ละคนเพิ่มหนี้เท่าไหร่ เอาไปทำอะไรบ้าง?

เพื่อให้เห็นภาพชัดๆ เราจึงอยากชวนผู้อ่านมาดูสถิติหนี้ของรัฐบาลของ 5 นายกรัฐมนตรีกันว่าแต่ละสมัยได้เพิ่มหรือลดหนี้สาธารณะของประเทศอย่างไรบ้าง

จากข้อมูลในส่วนแรก จะเห็นว่าการสร้าง ‘หนี้’ ของรัฐบาลนั้น อาจไม่ใช่เรื่องแย่เสมอไป และในทางกลับกันอาจเป็นเรื่องจำเป็นเพราะหากไม่กู้เงินมาใช้เพื่อพยุงเศรษฐกิจแล้ว ทั้งประเทศก็อาจจะไม่สามารถฟื้นตัวขึ้นมาจากวิกฤตได้

จากอินโฟกราฟฟิกจะเห็นว่าอัตราหนี้สาธารณะของแต่ละรัฐบาลมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ด้วยอัตราช้าเร็วไม่เท่ากัน ซึ่งในช่วงที่มีการปรับขึ้นของหนี้สาธารณะมากมักจะเป็นช่วงที่มีวิกฤตเศรษฐกิจเกิดขึ้น ไม่ว่าจะเป็นวิกฤตต้มยำกุ้ง วิกฤตแฮมเบอร์เกอร์ วิกฤตน้ำท่วม จนมาถึงวิกฤตเศรษฐกิจและสังคมจากการระบาดของโควิด-19 

อย่างไรก็ตาม ถึงแม้การกู้ในทุกครั้งจะมีความจำเป็น นี่ก็ ‘ไม่ได้หมายความว่าแต่ละรัฐบาลจะนำเงินที่กู้มาได้นั้นมาใช้ช่วยเหลือประชาชนและฟื้นฟูเศรษฐกิจได้อย่างมีประสิทธิภาพเสมอไป’ โดยในการจะดูว่าการกู้เงินมามีประสิทธิภาพหรือไม่นั้นอาจดูได้จากสัดส่วนมูลค่าหนี้ต่อ GDP ของประเทศในปีนั้นๆ เพราะถ้าตัวเปอร์เซนไม่เพิ่มมากนัก อาจจะหมายความว่า รัฐบาลสามารถเพิ่มอัตรา GDP ไปได้พร้อมๆ กันกับการเพิ่มอัตราหนี้ 

โดยเมื่อดูจากข้อมูลจากอินโฟกราฟฟิก จะเห็นได้ว่าสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP เพิ่มขึ้นสูงมากในช่วงวาระการเป็นนายกรัฐมนตรีของพลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา ที่ทั้งมีการเพิ่มเพดานหนี้สาธารณะ (ceiling) จาก 60% เป็น 70% ของ GDP และมีการออกพ.ร.ก.กู้เงินฉุกเฉินวงเงินรวมไม่เกิน 2.4 ล้านล้านบาท ดันให้อัตราส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ปัจจุบันเป็น 60.54% ซึ่งสูงกว่าเพดานเดิมที่เคยกำหนดไว้ในพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 และมากกว่า 58% ในปี พ.ศ. 2543 ซึ่งเป็นช่วงหลังวิกฤตเศรษฐกิจต้มยำกุ้งเสียอีก

พรรคการเมืองออกนโยบายประชานิยมมาก เสี่ยงทำหนี้เพิ่มสมัยหน้า

เมื่อย้อนกลับไปดูอดีตแล้ว คราวนี้เราอาจมองดูไปข้างหน้าบ้างว่า แล้วรัฐบาลสมัยหน้าล่ะ มีแนวโน้มที่จะเพิ่มหนี้สาธารณะอย่างไรบ้าง และมีพรรคไหนบ้างที่มีการประกาศนโยบายประชานิยมแจกเงิน เพิ่มสวัสดิการแบบไม่คิดต้นทุน หรือวิธีหาเงินทุนอย่างรัดกุม จนสุ่มเสี่ยงจะสร้างหนี้เพิ่มให้กับประเทศ

สำหรับคำถามนี้ เมื่อพิจารณาจากข้อมูลของ TDRI และนักวิเคราะห์อื่นๆ อนาคตเรื่องหนี้ของไทยอาจไม่สดใสนักเพราะถ้าหากทุกพรรคการเมืองทำตามนโยบายที่คุยไว้จริง ประเทศไทยก็เสี่ยงที่จะมีหนี้สาธารณะเพิ่มอีกหลายแสนล้านบาทเลยทีเดียว เพราะส่วนมากไม่สามารถระบุวงเงินที่ต้องใช้และที่มาของเงิน ความคุ้มค่าและประโยชน์ในการดำเนินนโยบาย ตลอดจนผลกระทบและความเสี่ยงในการดำเนินนโยบาย ให้ชัดเจนในเอกสารที่ยื่นแก่กกต. ได้ จนมีความเสี่ยงว่าจะต้องไปกู้เงินเพื่อนำมาใช้เป็นเงินทุนสำหรับนโยบายที่เสนอ

โดยในการศึกษานโยบายของ 6 พรรคการเมืองใหญ่ พบว่า 3 พรรคการเมืองที่ต้องใช้วงเงินในการทำตามนโยบายที่ประกาศไว้มากที่สุด (หากลงมือทำจริง) คือ

1. พรรคภูมิใจไทย ประกาศนโยบายที่ต้องใช้เงินทั้งหมด 1,867,622 ล้านบาท จากนโยบาย เช่น การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานของเขตเศรษฐกิจภาคใต้ และเพิ่มเงินให้กับกองทุนประกันชีวิตผู้สูงอายุ
2. พรรคเพื่อไทย ประกาศนโยบายที่ต้องใช้เงินทั้งหมด 1,770,870 ล้านบาท จากนโยบาย เช่น การกระตุ้นเศรษฐกิจให้เงินออนไลน์ประชาชนคนละ 10,000 บาท และเพิ่มสวัสดิการผู้สูงอายุให้เพียงพอต่อการดำรงชีพ
3. พรรคก้าวไกล ประกาศนโยบายที่ต้องใช้เงินทั้งหมด 1,288,610 ล้านบาท จากนโยบาย เช่น การให้เงินผู้สูงอายุ 3,000/ เดือน และการจัดสวัสดิการทุกช่วงวัย

ซึ่งเมื่อดูแล้วจะเห็นได้ว่านโยบายของแต่ละพรรคเมื่อมองดูแล้วก็เป็นนโยบายที่มีประโยชน์กับการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ แต่ถ้าหากไม่สามารถจัดหาเงินมาดำเนินนโยบายได้อย่างเหมาะสม ก็มีความเสี่ยงสูงที่รัฐบาลจะเลือกกู้เงินเพิ่ม หรือไปตัดลดงบประมาณจากส่วนอื่น ทำให้มีการใช้งบประมาณเพิ่มขึ้นจนขาดดุลงบประมาณ ซึ่งนอกจากจะทำให้หนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วแล้ว ยังทำให้เศรษฐกิจขาดเสถียรภาพเพราะขยายตัวเร็วเกินไป จนอาจทำให้เกิดภาวะเงินเฟ้อ และไซเคิลการเพิ่มอัตราดอกเบี้ยซึ่งจะซ้ำเติมความลำบากของประชาชนมากขึ้นไปอีก

อ้างอิง: ธนาคารแห่งประเทศไทย, สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ, TDRI