เปิดกรณีศึกษา ทำไมที่พัก 'ฮ่องกง' ถึงแพงที่สุดในโลก ประชากรเป็นเจ้าของบ้านน้อยที่สุดในเอเชีย

ในเวลานี้ ประเด็นหนึ่งที่เป็นที่จับตามอง คือ ประเด็นที่รัฐบาลกำลังจะผลักดันให้มีการแก้กฎเกณฑ์การถือครองที่พักอาศัยและเช่าที่ดินของชาวต่างชาติ ให้ชาวต่างชาติถือครองที่พักในอาคารห้องชุดได้เพิ่มจาก 49% เป็น 75% และเปิดให้เช่าที่ดินได้ถึง 99 ปี

ประเด็นนี้เป็นที่ถกเถียง เพราะแม้รัฐบาลจะอธิบายว่า มาตรการนี้จะเป็นการดึงดูดเม็ดเงินจากต่างประเทศเข้ามาในภาคอสังหาริมทรัพย์ของไทย หลายๆ คนมองว่า มาตรการนี้จะทำให้ชาวต่างชาติเข้ามากว้านซื้ออสังหาฯ ในไทย ดันให้ราคาที่พัก โดยเฉพาะที่พักในเมืองใหญ่อย่างกรุงเทพฯ สูงขึ้นจนคนไทยไม่สามารถเป็นเจ้าของได้ 

โดยบางคนก็ยกตัวอย่างประเทศอย่าง ‘ฮ่องกง’ ซึ่งประสบปัญหาการจัดสรรที่อยู่อาศัยให้คนท้องถิ่น เพราะรัฐบาลเปิดให้ชาวต่างชาติเข้ามาซื้อและถือครองที่พักอย่างอิสระ อีกทั้ง ยังมีระบบจัดสรรที่ดินที่เอื้อให้แก่ผู้ประมูลที่ยื่นราคาประมูลสูงที่สุด ดันให้ราคาที่ดินของฮ่องกงสูงตาม 

ระบบนี้ทำให้ฮ่องกงเป็นเขตเศรษฐกิจที่มีราคาที่พักสูงที่สุดในโลก และประชาชนเป็นเจ้าของบ้านได้น้อยที่สุดในเอเชีย จนต้องยอมอาศัยอยู่ใน ‘ห้องโลงศพ’ (coffin house) หรือห้องขนาดเล็กเพียงประมาณ 5-15 ตารางเมตร กันในราคาค่าเช่ามหาโหด

ในบทความนี้ SPOTLIGHT จึงอยากชวนทุกคนมาถอดบทเรียนการจัดการที่ดินและอสังหาริมทรัพย์ของฮ่องกงกันว่า ทำไมฮ่องกงจึงเป็นพื้นที่ประชากรเป็นเจ้าของบ้านได้ยากที่สุดในเอเชีย และไทยจะสามารถเรียนรู้อะไรจากฮ่องกงได้บ้าง

เขตเศรษฐกิจที่พักแพงที่สุดในโลก คน 50% ไม่ใช่เจ้าของบ้าน

ฮ่องกงเป็นเกาะที่มีชื่อเสียงและความสำคัญมานานในฐานะเมืองท่า ศูนย์กลางการค้า ก่อนจะพัฒนามาเป็นศูนย์กลางการเงินในยุคสมัยใหม่ คือ ในช่วงปี 1960s-1970s เป็นต้นมา ทำให้ฮ่องกงเป็นเกาะที่มีประชากรอาศัยอยู่อย่างหนาแน่น และทำให้มูลค่าของที่ดินและที่พักอาศัยในเกาะฮ่องกง ซึ่งเป็นเขตเศรษฐกิจที่สำคัญของโลกมีราคาค่อนข้างสูงมาตั้งแต่ในอดีต

ในปัจจุบัน ฮ่องกง เป็นหนึ่งในตลาดที่พักอาศัยที่มีราคาสูงที่สุดในโลก โดยมีราคาบ้านเฉลี่ยสูงถึง 1.2 ล้านดอลลาร์สหรัฐ หรือราว 43.8 ล้านบาท หรือราคาตามพื้นที่เฉลี่ยราว 200,000 ดอลลาร์ฮ่องกง หรือราว 9.3 แสนบาทต่อตารางเมตร และในปี 2023 มีสัดส่วนการถือครองที่พักอาศัยที่ต่ำที่สุดในเอเชีย คือ เพียง 50.4% ของที่พักอาศัยทั้งหมด และเฉลี่ยเพียง 47.02% จากปี 1982-2023

นี่หมายความว่า จากจำนวนที่อยู่ทั้งหมด 100% ในฮ่องกง มีเพียงครึ่งเดียวเท่านั้นที่เป็นเจ้าของที่พักที่ตัวเองอาศัยอยู่ ส่วนอีกครึ่งหนึ่งนั้นต้องจ่ายค่าเช่าอยู่ ซึ่งเป็นอัตราที่น้อยมากเมื่อเทียบกับประเทศอื่นๆ โดยอย่างประเทศไทยนั้น ก็มีอัตราการถือครองที่พักอาศัยถึง 73% ขณะที่จีนแผ่นดินใหญ่นั้นสูงถึง 90%

โดยแม้หน่วยงานของรัฐบาลฮ่องกง เช่น การเคหะฮ่องกง (Hong Kong Housing Authority) จะมีการจัดสร้างโครงการที่พักอาศัยราคาถูกขึ้นมาให้ประชาชนที่มีรายได้น้อยจนถึงปานกลางค่อนไปทางต่ำเข้าถึงได้ ซึ่งปัจจุบันเป็นที่อาศัยของประชากรฮ่องกง 45.3% จำนวนที่พักที่การเคหะสร้างได้ก็ไม่เพียงพอต่อจำนวนประชากรที่ต้องการที่พักอาศัย  โดยจากข้อมูลของการเคหะ ในปี 2020 การเคหะฮ่องกงสามารถสร้างที่พักอาศัยเพิ่มให้ประชาชนได้เพียง 11,300 ห้อง แต่ในขณะนั้นมีจำนวนประชากรถึง 147,500 ครัวเรือนสมัครขอซื้อที่พักอาศัยของการเคหะ 

นอกจากนี้ เนื่องจากการเคหะไม่สามารถสร้างที่พักอาศัยเพิ่มให้ประชากรได้ทุกปี ระยะเวลาที่ประชาชนต้องรอที่พักอาศัยนั้นจึงนานเป็นเวลาหลายปี โดยในปี 2021 ประชาชนที่ต้องการที่พักอาศัยของการเคหะต้องรอเฉลี่ยถึงประมาณ 5.8 ปี นับตั้งแต่วันสมัครกว่าจะได้ที่พักที่ลงทะเบียนขอไว้

ยิ่งไปกว่านั้น นอกจากประชากรที่มีรายได้ต่ำแล้ว ประชากรอีกกลุ่มของฮ่องกงที่มีปัญหาในการเป็นเจ้าของที่พักอาศัย คือ กลุ่มที่นักวิชาการเรียกว่า “Sandwich Class” หรือกลุ่มประชากรรายได้ปานกลาง ที่มีรายได้สูงเกินกว่าจะสามารถสมัครขอเป็นเจ้าของที่พักของการเคหะได้ แต่ก็มีรายได้ต่ำเกินไปที่จะเป็นเจ้าของที่พักอาศัยของเอกชนที่มีราคาสูงมากได้ 

สถานการณ์นี้ทำให้ประชากร 2 กลุ่มใหญ่ คือ ผู้ที่มีรายได้ต่ำ และผู้ที่มีรายได้ปานกลาง ไม่สามารถเป็นเจ้าของที่พักอาศัยได้ และต้องแบกรับค่าเช่าที่มีราคาสูงเป็นอันดับต้นๆ ของโลก ซึ่งเกิดขึ้นจากกลไกการจัดสรรที่ดินของรัฐบาลฮ่องกง ทั้งการจำกัดที่ดินที่สามารถใช้สร้างที่อยู่อาศัยได้ซึ่งเป็นสิทธิขาดของรัฐบาล ระบบในการเปิดประมูลที่ดินให้เช่าที่เอื้อให้กับกลุ่มทุนใหญ่ และการเปิดให้ชาวต่างชาติ หรือชาวจีนแผ่นดินใหญ่เข้ามาซื้อเก็งกำไร

ฮ่องกงยังมีที่ดินว่างกว่า 60% แต่ไม่สามารถใช้สร้างที่อยู่อาศัยได้

หากถามหลายๆ คนว่า ทำไมที่พักฮ่องกงจึงมีราคาแพง ภาพจำของฮ่องกงที่เป็นเกาะ และภาพอาคารสูงแออัด และห้องคับแคบสำหรับเพียงอาศัยนอนอยู่ได้ คงทำให้หลายๆ คนคิดว่าเกิดจากปัญหาประชากรล้นเกิน (overpopulation) และปัญหาขาดแคลนที่ดิน แต่ในความเป็นจริงฮ่องกงไม่ได้มีปัญหาขาดแคลนที่ดิน แต่ขาดแคลนที่ดินที่รัฐบาลอนุญาตให้สร้างที่พักอาศัยได้

โดยจากข้อมูลของ Planning Department (PlanD) หรือหน่วยงานด้านการจัดการที่ดินของฮ่องกง ในปี 2019 จากพื้นที่ของฮ่องกงทั้งหมด 111,100 เฮกตาร์ หรือ ราว 1,111 ตารางกิโลเมตร มีพื้นที่เพียง 25% เท่านั้น ที่รัฐบาลเปิดให้มีการพัฒนาและสร้างสิ่งปลูกสร้างได้ และมีเพียง 7% เท่านั้นที่ถูกจัดสรรให้สร้างที่พักอาศัย ชี้ให้เห็นว่า ฮ่องกงยังมีที่ดินที่ยังไม่ได้พัฒนาเหลือสำหรับสร้างสิ่งปลูกสร้าง รวมถึงที่พักอาศัยประมาณ 60-70% 

โดยข้อมูลจากองค์กร Remote Sensing Laboratory ของฮ่องกง ระบุว่า ปัจจุบันฮ่องกงมีพื้นที่ที่ไม่มีสิ่งปลูกสร้างประมาณ 65.5% ของพื้นที่ทั้งหมด แบ่งเป็นพื้นที่ป่า (Woodland) 24.6% พื้นที่ไม้พุ่ม (Shrubland) 35.4% และพื้นที่หญ้า (Grassland) 5.5% และพื้นที่มากกว่า 40% นั้นเป็นพื้นที่ที่รัฐบาลกันไว้เป็นพื้นที่สีเขียวสำหรับเกาะ ซึ่งก็มีประชาชนบางส่วนที่เห็นด้วยกับนโยบายนี้ 

อย่างไรก็ตาม สำหรับนักวิชาการและประชากรบางส่วนที่ยังไม่สามารถเป็นเจ้าของที่พักอาศัยได้ การกันพื้นที่จำนวนมากไว้โดยไม่ปล่อยให้ใช้ประโยชน์นี้ สื่อว่ารัฐบาลอาจจะจงใจเก็บที่ดินที่เหลือไว้เพื่อดันทำให้ราคาประมูลสูงขึ้น และทำให้เกิดเสียงวิพากษ์วิจารณ์กันไปต่างๆ นานาว่า รัฐบาลอาจจะพยายามร่วมมือกับภาคเอกชนเพื่อทำให้จำนวนที่พักให้มีจำนวนน้อย เพื่อรักษาระดับราคาอสังหาริมทรัพย์ไม่ให้ตกต่ำลงมาอย่างรวดเร็ว 

นอกจากนี้ หากรัฐบาลไม่ต้องการรุกล้ำเข้าสู่พื้นที่สีเขียว เพื่อสร้างที่อยู่อาศัยเพิ่มให้ประชาชน รัฐบาลยังสามารถถมทะเล (land reclamation) เพื่อสร้างที่ดินเพิ่มได้ แต่ก็ยังเลือกที่จะไม่ทำ

โดยจากข้อมูลในปี 2016 พื้นที่ที่พัฒนาแล้วของฮ่องกงประมาณ 7,000 เฮกตาร์ หรือประมาณ 25% เป็นพื้นที่ที่ได้มาจากการถมที่ดิน และเป็นพื้นที่ที่กิจกรรมทางเศรษฐกิจของฮ่องกงกว่าประมาณ 70% เกิดขึ้น และเป็นที่ที่ประชาชนประมาณ 30% อาศัยอยู่ โดยแม้แต่สถานที่ท่องเที่ยวสำคัญของฮ่องกงอย่าง ‘ฮ่องกงดิสนีย์แลนด์’ ก็ยังตั้งอยู่บนที่ดินถมทะเล

เกาะที่รัฐบาลมีรายได้หลัก มาจากการปล่อยเช่าที่ดิน

แม้กลุ่มทุนและประชาชนจะสามารถถือครองที่ดินในฮ่องกงเพื่อทำธุรกิจ และถือครองอสังหาริมทรัพย์เพื่อเป็นที่อยู่อาศัยได้ ตามกฎหมาย ไม่มีใครสามารถซื้อที่ดินและถือครองที่ดินแบบ free-hold ในฮ่องกงได้ เพราะพื้นที่เกือบทั้งหมดของเกาะฮ่องกง (ยกเว้นพื้นที่ตั้งโบสถ์เซนต์จอห์น) เป็นของรัฐบาล 

โดยหากเอกชนหรือใครก็ตามต้องการใช้ที่ดินของฮ่องกงในการพัฒนาทำธุรกิจหรืออื่นๆ จะต้องขอเช่าระยะยาวหรือ lease-hold จาก Lands Department (LandsD) หรือหน่วยงานจัดการที่ดินของรัฐบาล ซึ่งในอดีตก่อนที่อังกฤษจะส่งมอบฮ่องกงคืนให้แก่จีน จะขอเช่าได้ตั้งแต่ 75-999 ปี แต่ปัจจุบันเช่าได้ประมาณ 50 ปี และต่ออายุได้ 

ส่วนกลไกในการเปิดประมูลที่ดินให้เอกชนใช้นั้นก็เหมือนกับกลไกในการประมูลทั่วไป คือ ทุกๆ ปี รัฐบาลจะจัดสรรที่ดินบางส่วนในฮ่องกงให้คนเข้ามาประมูล พร้อมระบุราคาประเมินพื้นฐาน (reserve price) และข้อกำหนดในการใช้พื้นที่ดังกล่าว โดยสิทธิในการใช้ที่ดินจะเป็นของผู้ที่เสนอราคามาเกินราคาพื้นฐาน และราคาสูงที่สุด ทำให้หลังการประมูล ราคาที่ดินผืนดังกล่าวจะมีราคาสูงมาก และถ้าหากมีการปล่อยเช่าหรือส่งต่อก็อาจจะมีราคาสูงขึ้นอีก

ดังนั้น เงินในการให้เช่าที่ดิน จึงเป็นแหล่งรายได้หลักของรัฐบาลฮ่องกง ซึ่งมาชดเชยกับการที่รัฐบาลตั้งอัตราภาษีในระดับต่ำ ไม่ว่าจะเป็นภาษีนำเข้า และภาษีมูลค่าเพิ่ม และภาษีเงินได้นิติบุคคล (corporate tax) เพื่อดึงดูดให้บริษัทเอกชน และบริษัทต่างชาติ หรือนักลงทุนเข้ามาตั้งสำนักงานหรือทำงานในฮ่องกง ทำให้รัฐบาลฮ่องกงไม่มีรายได้จากการเก็บภาษีเท่ากับรัฐบาลของประเทศอื่นๆ 

เกาะที่เปิดให้ชาวต่างชาติถือครองที่อยู่อาศัยแบบไม่มีโควต้า

นอกจากนี้ อีกปัจจัยที่ดันให้ราคาที่พักของฮ่องกงมีราคาสูงมาก โดยเฉพาะที่อยู่อาศัยที่สร้างโดยผู้พัฒนาเอกชน คือ การที่ฮ่องกงเปิดให้ชาวต่างชาติเข้ามาถือครองที่อยู่อาศัยโดยไม่มีโควต้าจำกัด ทำให้ชาวต่างชาติ หรือชาวจีนแผ่นดินใหญ่ เข้ามาซื้อที่พักอาศัยในฮ่องกงทั้งเพื่ออยู่อาศัย ปล่อยเช่า และเก็งกำไร

โดยแม้ปัจจุบันรัฐบาลฮ่องกงจะพยายามป้องกันไม่ให้ชาวต่างชาติเข้ามาถือครองที่พักอาศัยในฮ่องกง ด้วยการเก็บภาษี 15% ของราคาขาย จากชาวต่างชาติที่ต้องการซื้อที่พักก็ตาม แต่ที่พักในฮ่องกงก็ยังเป็นที่นิยมสำหรับมหาเศรษฐีและนักลงทุนต่างๆ ที่มีเงินทุนจากต่างประเทศ เพราะการที่รัฐบาลจำกัดที่ดินในการสร้างที่อยู่อาศัยจะทำให้ซัพพลายที่อยู่อาศัยในฮ่องกงมีน้อยกว่าดีมานด์ ซึ่งจะดันให้ราคาอสังหาริมทรัพย์ในฮ่องกงคงระดับสูงอยู่เสมอ และมีแนวโน้มสูงขึ้นเรื่อยๆ ตามกลไกตลาด

นอกจากนี้ โครงการในการสร้างที่อยู่อาศัยเพิ่มในฮ่องกงยังถูกรบกวนจนทำให้สร้างเสร็จล่าช้าหรือต้องถูกล้มเลิกอยู่เสมอ เพราะรัฐบาลแต่ละชุดมีนโยบายในด้านการจัดสรรที่อยู่อาศัยแตกต่างกัน ทำให้แผนการสร้างที่อยู่ในรัฐบาลชุดหนึ่ง อาจถูกพับไปในรัฐบาลชุดถัดมา และมักจะได้รับเสียงต่อต้านจากกลุ่มที่เสียผลประโยชน์

ตัวอย่างเช่น โครงการถมที่ทะเลเพิ่มที่ดินในปี 2017 ของ แคร์รี แลม (Carrie Lam) อดีตผู้ว่าการเขตบริหารพิเศษฮ่องกง ที่ตามแผนจะต้องเริ่มการศึกษาโครงการตั้งแต่ปี 2019 แต่ก็ถูกเลื่อนมาถึงสองปีเพราะถูกกลุ่มผู้พัฒนาที่ดินต่อต้าน

อีกมาตรการ คือ มาตรการเก็บภาษีห้องพักว่างที่รัฐบาลเสนอในปี 2018 เพื่อป้องกันไม่ให้ผู้พัฒนาอสังหาริมทรัพย์กักห้องเพื่อเก็งกำไร หรือชาวต่างชาติมาซื้อห้องทิ้งไว้แต่ไม่มีใครอาศัย ที่สุดท้ายร่างกฎหมายถูกปัดตกไปในปี 2020

ดังนั้น หากพิจารณาจากข้อมูลทั้งหมดแล้ว นักวิเคราะห์ นักวิชาการ และประชาชนบางส่วนจึงมองว่าสาเหตุที่ทำให้ราคาที่พักของฮ่องกงมีราคาสูงจนเกินเอื้อมนั้นไม่ใช่ เพราะว่าฮ่องกงขาดแคลนที่ดิน หรือเกาะฮ่องกงมีประชากรมากเกินไป แต่อาจเป็นเพราะรัฐบาลและกลุ่มทุนต้องการพยุงราคาอสังหาริมทรัพย์ และรักษารายได้ให้กับตนเองหรือไม่? 

ไทยเรียนรู้อะไรได้จากวิกฤตที่พักอาศัยของฮ่องกง?

จากกรณีของฮ่องกง การที่จะสรุปว่า การที่รัฐบาลเปิดให้ชาวต่างชาติเข้ามาลงทุนหรือถือครองที่พักอาศัยในประเทศมากขึ้นเป็นเรื่องที่สร้างแต่ผลกระทบด้านลบ ก็ดูจะเป็นข้อสรุปที่รุนแรงเกินไป เพราะปฏิเสธไม่ได้ว่าเศรษฐกิจของฮ่องกงเจริญเติบโตขึ้นได้ เพราะไม่มีมาตรการกีดกันการค้า อีกทั้ง ยังมีการเก็บภาษีที่ต่ำ ทำให้หลายๆ บริษัทข้ามชาติเข้าไปทำธุรกิจ สร้างงานสร้างอาชีพให้กับชาวฮ่องกง

อย่างไรก็ตาม การเปิดกว้างให้กลุ่มทุนหรือนักลงทุนต่างชาติเข้าไปเก็งกำไรโดยไม่มีข้อจำกัดที่เพียงพอก็เสี่ยงทำให้ประชาชนเดือดร้อน เพราะจะทำให้ราคาที่พักอาศัย โดยเฉพาะในย่านที่ใกล้กับย่านธุรกิจและที่ทำงาน สูงเกินจริงจากราคาพื้นฐาน ทำให้บ้านเป็นเครื่องมือในการลงทุนมากกว่าจะเป็นที่พักอาศัย ซึ่งเป็นหนึ่งในปัจจัยสี่ที่มนุษย์ทุกคนมีสิทธิในการเข้าถึง

ดังนั้น ก่อนที่จะมีการปรับเปลี่ยนข้อกำหนดที่มีผลต่อการจัดสรรที่ดินหรือถือครองที่อยู่อาศัย รัฐบาลอาจต้องพิจารณาถึงผลกระทบให้รอบด้าน และสามารถให้ประชาชนเข้าถึง และเป็นเจ้าของที่พักอาศัยเป็นอันดับแรก  และตามมาด้วยประเด็นหวังเงินลงทุนจากต่างประเทศเข้ามาในประเทศ 

เพราะความมั่นคงด้านที่อยู่อาศัยเป็นปัจจัยที่สำคัญมากในการเพิ่มคุณภาพชีวิตประชากรและเพิ่มคุณภาพแรงงานที่จะเป็นกำลังสำคัญในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจของประเทศ และสิทธิมนุษยชนและสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชนก็มีความสำคัญมากจนไม่ภาครัฐเองไม่อาจละเลยได้ 

อ้างอิง: HongKongFP, SCMP, Lands Department, HK Development Bureau, Management Study Guide