เปิดจุดกำเนิด ‘ค่าแรงขั้นต่ำ’ มาจากไหน? ใครเป็นคนคิด?

ในช่วงนี้ ประเด็นหนึ่งที่น่าจะเป็นที่ถกเถียงกันหนาหูประเด็นหนึ่งคือเรื่อง ‘ค่าแรงขั้นต่ำ’ หลังพรรคเพื่อไทยออกมาประกาศนโยบายว่าจะเพิ่มค่าแรงขั้นต่ำขึ้นเป็น 600 บาทต่อวันภายในปี 2027 หรืออีก 4 ปีข้างหน้า  ทำให้มีผู้ออกมาแสดงความคิดเห็นมากมาย 

บางคนเห็นด้วย เพราะมองว่าค่าครองชีพขึ้นสูงจนประชาชนไม่สามารถใช้ชีวิตได้ด้วยรายได้ขั้นต่ำแล้ว บางคนก็ไม่เห็นด้วย เพราะมองว่าจะเพิ่มภาระให้ผู้ประกอบการ และจะกระตุ้นให้นายจ้างเลิกจ้างงาน

แม้คอนเซปของค่าแรงขั้นต่ำจะถูกกำหนดไว้ให้เป็นมาตรฐานสำหรับแรงงานและหลายประเทศก็มีการกำหนดค่าแรงขั้นต่ำเหมือนไทย แต่เคยสงสัยมั้ยว่า แนวคิดเรื่องค่าแรงขั้นต่ำมีต้นกำเนิดมาจากไหน ตกลงแล้วค่าแรงขั้นต่ำเป็นสิ่งที่ควรมีหรือไม่มี ทำไมบางคนอยากให้ปรับขึ้น ทำไมบางคนอยากให้คงไว้เท่าเดิม 

ในบทความนี้ ทีมข่าว Spotlight จะมาสรุปให้อ่านกัน

 

จุดกำเนิดค่าแรงขั้นต่ำเพื่อปกป้องแรงงานผู้หญิง และเด็ก

แนวคิดเรื่องค่าแรงขั้นต่ำเป็นแนวคิดที่เกิดขึ้นมาตั้งแต่ปลายศตวรรษที่ 19 หลังมีการปฏิวัติอุตสาหกรรม และวิธีการผลิตสินค้ารูปแบบใหม่ขึ้นมา ทำให้ยุคนั้นเกิดโรงงานเป็นจำนวนมาก แต่แม้ว่าการปฏิวัติอุตสาหกรรมจะทำให้เกิดการพัฒนาด้านเศรษฐกิจอย่างก้าวกระโดดในหลายๆ พื้นที่ แต่ระบบตลาดเสรีนี้ก็เปิดช่องให้นายทุนหรือเจ้าของกิจการกดค่าแรงของลูกจ้างให้ต่ำที่สุดเพื่อเพิ่มผลกำไร โดยเฉพาะลูกจ้าง ‘ผู้หญิง’ และ ‘เด็ก’ ที่ไม่ได้อยู่ในสหภาพแรงงาน และไม่มีกำลังในการเจรจาต่อรองค่าจ้างให้ตัวเอง

ด้วยเหตุนี้ กฎหมายกำหนดค่าแรงขั้นต่ำในยุคแรกจึงเน้นปกป้องแรงงานผู้หญิง และเด็ก หรือแรงงานในบางภาคส่วนที่มีแนวโน้มจะถูกเอาเปรียบเช่น ผู้ทำความสะอาดบ้าน

นิวซีแลนด์ ประเทศแรกที่ออกกฎหมายค่าแรงขั้นต่ำ

โดยประเทศแรกที่ออกกฎหมายรายได้ขั้นต่ำคือ นิวซีแลนด์’ ในปี 1894 ตามมาด้วยออสเตรเลียในปี 1896 โดยทั้งหมดเน้นปกป้องแรงงานผู้หญิง และมีหลักการในการกำหนดค่าแรงขั้นต่ำคือ ต้องเป็นค่าแรงในระดับที่ ‘เพียงพอที่ใช้เลี้ยงชีพ หรือมีชีวิตรอดในสังคมได้’

และแนวคิดนี้เองก็ได้เป็นแรงบันดาลใจให้แรงงานในหลายๆ ประเทศลุกขึ้นมาเรียกร้องให้เพิ่มค่าแรงของตัวเองบ้าง อย่างเช่นใน ‘สหรัฐอเมริกา’ ที่เกิดการประท้วงของแรงงานหลายครั้ง ในหลายๆ อุตสาหกรรม เช่น 

• The Pullman Worker Strike ในปี 1984 ซึ่งเป็นการประท้วงหยุดงานของพนักงานรถไฟที่ไม่พอใจที่นายจ้างเพิ่มค่าแรงให้เพียง 0.25% 
• Lawrence Textile Strike หรือ Bread and Roses Strike ในปี 1912 ซึ่งเป็นการประท้วงหยุดงานของคนงานในโรงงานผ้าในเมืองลอว์เรนซ์ รัฐแมสซาชูเซตต์ หลังมีกฎหมายลดเวลาการทำงานของผู้หญิงและเด็กลงเหลือ 54 สัปดาห์จาก 56 สัปดาห์ แต่นายจ้างกลับเร่งให้ทำงานเร็วขึ้นเพื่อชดเชยปริมาณงาน แล้วตัดเงินรายสัปดาห์ลง

เหตุการณ์ประท้วงเหล่านี้ทำให้ประเทศสหรัฐฯ ผ่านกฎหมาย Fair Labor Standards Act เพื่อกำหนดค่าแรงขั้นต่ำทั่วประเทศในปี 1938 โดยกำหนดค่าแรงขั้นต่ำไว้ที่ 0.25 เซนต์ต่อชั่วโมง ปรับค่าเงินเฟ้อเป็นปัจจุบันแล้วอยู่ที่ 5.1 ดอลลาร์สหรัฐ ต่อชั่วโมง

และหลังจากสงครามโลกครั้งที่ 2 สิ้นสุดลง แนวคิดเรื่องการกำหนดค่าแรงขั้นต่ำก็แพร่หลายไปทั่วโลก และกลายเป็นมาตรฐานในการคุ้มครองแรงงาน โดยหลายๆ ประเทศทยอยออกกฎหมายมาในช่วง 1960s-1990s โดยประเทศล่าสุดที่มีการกำหนดค่าแรงขั้นต่ำคือ เคปเวิร์ด (Cape Verde) ในปี 2014 ในปัจจุบันประเทศประมาณ 90% ของโลกมีกฎหมายเพื่อกำหนดค่าแรงขั้นต่ำ

 

ค่าแรงขั้นต่ำในไทยมีตั้งแต่เมื่อไหร่? 

ประเทศไทยมีการประกาศอัตราค่าจ้างขั้นต่าขึ้นบังคับใช้เป็นคร้ังแรก เมื่อวันที่ 16 เมษายน ปี 1973 โดยให้คํานิยามค่าจ้าง ขั้นต่ำว่า “อัตราค่าจ้างที่ช่วยให้แรงงานพร้อมด้วยสมาชิกในครอบครัวอีก 2 คน มีรายได้ เพียงพอเพื่อการใช้จ่ายให้ดํารงชีพอยู่ได้อย่างสมศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ในสังคม” โดยตั้งอัตราค่าจ้างขั้นต่ำต่อวันที่ 12 บาทต่อวัน

อย่างไรก็ตาม ในปัจจุบัน รัฐได้เปลี่ยนคํานิยามค่าจ้างขั้นต่ำใหม่ว่าหมายถึง “อัตราค่าจ้างที่เพียงพอสำหรับแรงงานทั่วไปแรกเข้าทำงาน 1 คน (ไม่รวมสมาชิกในครอบครัว) ให้สามารถดำรงชีพอยู่ได้ตามสมควรแก่มาตรฐานครองชีพ สภาพเศรษฐกิจและสังคม รวมถึงเหมาะสมตามความสามารถของธุรกิจในท้องถิ่นนั้น”

นิยามใหม่นี้ทำให้มาตรฐานการคุ้มครองลูกจ้างลดต่ำลงจากนิยามแรกที่รวมถึงการครองชีพของคนในครอบครัวที่อาจไม่ได้ทำงานที่ได้รับค่าแรง เช่น แม่บ้านที่ต้องดูแลลูก หรือบิดามารดาที่ป่วยหรือสูงอายุจนไม่สามารถทำงานได้ รวมไปถึงไม่สอดคล้องกับแนวคิดค่าแรงขั้นต่ำระดับนานาชาติในปัจจุบันที่กำหนดโดยองค์การแรงงานระหว่างประเทศ (ILO) ที่ต้องครอบคลุมทั้งความต้องการของแรงงานและครอบครัวด้วย

 

วิธีคิดอัตราค่าแรงขั้นต่ำในประเทศไทย  และยุคไหนที่ค่าแรงขั้นต่ำขึ้นถี่ที่สุด? 

ในปัจจุบัน การกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำของไทยเป็นหน้าที่ของ ‘คณะกรรมการค่าจ้าง’ ที่ประกอบด้วยผู้แทนฝ่ายรัฐ นายจ้าง และลูกจ้างฝ่ายละ 5 คน

ในการพิจารณาปรับค่าแรงในแต่ละครั้ง คณะกรรมการค่าจ้างมักจะพิจารณาจากสถานการณ์ทางเศรษฐกิจและสังคมเป็นสำคัญ ทำให้บางปีไม่มีการเพิ่มค่าแรง นอกจากนี้ในกรณีปกติ การเพิ่มค่าแรงจะปรับขึ้นเป็นขั้นบันได (Sliding Scale) โดยคํานึงถึงบริบทของแต่ละจังหวัด แต่ละพื้นท่ี ทำให้ในแต่ละจังหวัดมีค่าแรงขั้นต่ำไม่เท่ากัน และจะพิจารณาจากหลายปัจจัย คือ

• ความจําเป็นในการครองชีพของลูกจ้าง โดยอาจพิจารณาจากดัชนีค่าครองชีพในพื้นที่ อัตราเงินเฟ้อ ราคาของสินค้า 
• ความสามารถในการจ่ายของนายจ้าง โดยอาจดูจากต้นทุนการผลิต ปริมาณขาย และผลประกอบการ
• สภาพทางเศรษฐกิจและสังคม โดยดูผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP)

ตั้งแต่ปี 1973 ประเทศไทยมีการปรับค่าแรงขั้นต่ำมาแล้วหลายครั้ง รัฐบาลที่มีการปรับขึ้นค่าแรงถี่ที่สุดคือรัฐบาล 2 สมัยของ ทักษิณ ชินวัตร คือมีการปรับค่าแรงขึ้น 6 ครั้ง ในรัฐบาลของ พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา มีการปรับขึ้นค่าแรงมาแล้ว 4 ครั้ง โดยปัจจุบันค่าแรงขั้นต่ำของไทยอยู่ในช่วง 328-354 บาท จังหวัดที่มีค่าแรงสูงที่สุดคือ ภูเก็ต ชลบุรี และระยอง

 

ทำไมการขึ้นค่าแรงขั้นต่ำจึงเป็นหัวข้อที่เป็นที่ถกเถียงในหลายประเทศ

ดังที่ได้กล่าวมาข้างต้น จะเห็นได้ว่าการกำหนดค่าแรงขั้นต่ำเป็นการเข้ามา ‘แทรกแซง’ ระบบตลาดเสรีของรัฐบาลหรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เพื่อ ‘อุด’ ช่องโหว่ในระบบตลาดเสรีและทุนนิยมที่เปิดให้เจ้าของทุนแสดงว่าผลกำไรสูงสุดได้ด้วยการกดค่าแรงของลูกจ้าง ทำให้นายทุนต้องจ่ายค่าแรงให้สมน้ำสมเนื้อกับมูลค่าที่ลูกจ้างแต่ละคนสร้างได้ โดยคิดถึงสภาพความเป็นอยู่ของลูกจ้างเป็นสำคัญ

เพราะฉะนั้นผู้ที่ ‘สนับสนุน’ให้มีการกำหนดหรือเพิ่มค่าแรงขั้นต่ำ มักมีเหตุผลรับรองดังนี้

• เป็นการรักษาหรือยกระดับคุณภาพชีวิตของลูกจ้างให้เท่าทันค่าครองชีพที่เพิ่มขึ้นทุกๆ ปี เพราะการปล่อยให้ค่าแรงเท่าเดิมทั้งที่สิ่งของมีมูลค่าสูงขึ้นทำให้มูลค่าจริงของค่าแรงที่ลูกจ้างได้มีลดน้อยลงเรื่อยๆ และไม่เพียงพอต่อการใช้ชีวิตในสังคมปัจจุบัน
• เป็นการเพิ่มกำลังซื้อของแรงงาน ทำให้แรงงานมีเงินใช้ในระบบมากยิ่งขึ้น นอกจากนี้ยังเป็นการกระจายรายได้สู่ธุรกิจรายย่อย เพราะนายทุนมักใช้จ่ายกับธุรกิจระดับใหญ่ หรือธุรกิจต่างชาติ การปล่อยผลกำไรให้อยู่ในมือนายทุนมากเกินไปจึงไม่ส่งผลดีต่อเศรษฐกิจโดยรวม
• ทำให้แรงงานมีเงินทุนพัฒนาตัวเอง และมีกำลังใจในการปฏิบัติงาน ทำให้บริษัทมีผลกำไรเพิ่มขึ้นได้จากค่าตอบแทนที่เพิ่มขึ้น

อย่างไรก็ตาม การปรับขึ้นค่าแรงขั้นต่ำก็อาจส่งผลเสียได้หากไม่มีการออกแบบนโยบายร่วมมาควบคุมไม่ให้การขึ้นค่าแรงส่งผลกระทบอย่างฉับพลันต่อระบบ โดยฝ่ายที่ ‘ต่อต้าน’ ไม่ให้มีการขึ้นค่าแรงขั้นต่ำมักมีเหตุผลรองรับดังนี้

• เป็นการเพิ่มภาระทางการเงินให้ฝ่ายผู้ประกอบการ ซึ่งอาจทำให้เกิดการเลิกจ้างงาน การผลักภาระต้นทุนที่เพิ่มขึ้นให้ผู้บริโภคโดยการขึ้นราคาสินค้า
• อาจทำให้บริษัทต่างชาติย้ายฐานการผลิตไปที่อื่นที่ให้ค่าแรงขั้นต่ำน้อยกว่าเพื่อลดต้นทุน
• เป็นการเร่งให้ผู้ประกอบการนำเครื่องจักรมาใช้แทนมนุษย์ และทำให้ตำแหน่งงานขั้นต่ำหายไปจากระบบในระยะยาว
• อาจเป็นการบีบให้ผู้ประกอบการรายย่อยและรายเล็กออกจากธุรกิจ เพราะไม่มีเงินทุนหรือกำไรมากพอจ่ายค่าแรงขั้นต่ำที่เพิ่มขึ้นได้
• ทำให้เกิดการแข่งขันเพื่อแย่งตำแหน่งงานขั้นต่ำ ทำให้เด็กจบใหม่หรือผู้ที่ยังไม่มีประสบการณ์ทำงานได้งานยากขึ้น

จากเหตุผลจากทั้ง 2 ฝ่ายจะเห็นได้ว่าการปรับขึ้นค่าแรงเป็นเรื่องที่ซับซ้อน และสามารถทำให้เกิดปัญหาไม่ว่าจะปรับขึ้นหรือไม่ เพราะการบังคับให้แรงงานรับค่าแรงที่ต่ำจนทำให้ไม่สามารถเอาชีวิตรอดต่อไปเรื่อยๆ ในขณะที่บริษัทใหญ่รายงานการเติบโตในทั้งทางรายได้และผลกำไรทุกปี เป็นการลิดรอนสิทธิของมนุษย์จำนวนมากในการใช้ชีวิต และพัฒนาศักยภาพของตัวเอง และถือว่าเป็นการเอาเปรียบแรงงาน

ในทางกลับกัน เมื่อขึ้นค่าแรงขั้นต่ำแล้ว เจ้าของธุรกิจรายเล็กอาจต้องออกจากธุรกิจ หรือรายใหญ่อาจรู้สึกว่าถูกบังคับให้เพิ่มราคาสินค้าเพราะต้องการให้กำไรเติบโตเท่าเดิมหรือมากขึ้น และอาจทำให้ของแพงขึ้น และเร่งให้เกิดภาวะเงินเฟ้อ

นี่ทำให้ประเด็นการปรับขึ้นค่าแรงขั้นต่ำเป็นสิ่งที่ถกเถียงกันในทุกประเทศ และต้องการการวางแผนอย่างดีเพื่อให้การขึ้นค่าแรงในแต่ละครั้งไม่ส่งผลกระทบรุนแรงจนกลายเป็นส่งผลเสียต่อแรงงานและระบบเศรษฐกิจมากกว่าผลดี และอาจต้องใช้นโยบายร่วมเพื่อให้มั่นใจว่าธุรกิจรายย่อยจะสามารถอยู่รอดได้ และธุรกิจรายใหญ่จะจ่ายค่าแรงขั้นต่ำให้เหมาะสมกับมูลค่าที่แรงงานผลิตให้บริษัท และเพียงพอให้ทุกคนใช้ชีวิตอย่างมีศักดิ์ศรีในสังคมได้จริง โดยที่ไม่ฉวยโอกาสและใช้อำนาจที่มีกดค่าแรงให้ต่ำที่สุดเพื่อผลประโยชน์ของตัวเองเพียงฝ่ายเดียว

 

ที่มา: ILO, Investopedia, Forbes, PBS Origins